SUNUŞ

Bu çalışmada, Türkiye’nin iş sağlığı ve güvenliği alanında Avrupa Birliği’ne uyum sürecinin hangi aşamasında olduğu ve uyum sağlamak için hangi sorumlulukları yerine getirmesi gerektiği tartışılmıştır.

İş sağlığı ve güvenliği bir sosyal politika alanıdır ve Avrupa Birliği’nde sosyal politika alanları arasında en hızlı gelişenidir. Avrupa Tek Senedi yürürlüğe girdikten sonra bu alan etkileştiği diğer alanlardan farklı ve hızlı bir gelişme süreci izlemiş ve siyasal, stratejik, yönetsel altyapıları açısından en gelişmiş sosyal politika alanı olmuştur.

Çalışmanın ilk bölümünde sosyal politikanın gelişim süreci özetlenirken, iş sağlığı ve güvenliğinin siyasal, stratejik, yönetsel altyapısının tanımlanmasına yasal dayanak oluşturan düzenlemeler kurucu antlaşmalar ve bu anlaşmalarda yapılan değişiklikler temelinde tanımlanmıştır. Buna göre, sosyal politika alanının siyasal, stratejik ve yönetsel gelişim özellikleri, Avrupa Birliği’nin temelini oluşturan Avrupa Kömür Çelik Topluluğu, Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu’nun kuruluş antlaşmaları ve bu antlaşmalar ile birlikte Avrupa Birliği’nin kuruluş antlaşmaları arasında sayılanı Avrupa Tek Senedi, Avrupa Birliği Antlaşması, Amsterdam Antlaşması, Nice Antlaşması ve Anayasal Antlaşma esas alınarak ve iş sağlığı ve güvenliği ile ilişkisi kurularak özetlenmiştir.

Avrupa Birliği’nde  sosyal politika alanlarının tümünde gelişme sürecini belirleyen öncelikli iki koşul, bu alanların tek pazarın kurulmasına ve işlemesine katkı yapacak ve üye devletlerin ve Avrupa Birliği’nin ekonomik gelişmesini ve rekabet gücünü destekleyecek bir biçimde düzenlenmesidir. Gelişme süreci incelendiğinde bu koşulların karşılanamadığı alanların düzenlenmediği ya da bu koşulları karşıladığı ölçüde düzenlendiği görülmektedir.

Sosyal politikanın bazı alanlarındaki gelişmeyi bugüne kadar yavaşlatan bu iki koşul, Avrupa Tek Senedi onaylandıktan sonra, iş sağlığı ve güvenliği alanında, ayrıntılı olarak incelenmesi gereken, bağımsız ve hızlı bir gelişme süreci yaşanmasını engelleyememiştir.

Çalışmanın ikinci bölümünde, Avrupa Birliği’nde iş sağlığı ve güvenliğinin gelişim özellikleri irdelenmiştir.  Bu incelemede, önce Avrupa Kömür Çelik Topluluğu, Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu ve Avrupa Ekonomik Topluluğu antlaşmalarının iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili maddeleri ve toplulukların bu alandaki temel etkinlikleri özetlenmiş, sonra da, iş sağlığı ve güvenliğinin gelişim süreci, bugüne kadar uygulanan ve gelişme sürecini belirleyen beş eylem programı temelinde ve kuruluş antlaşmaları ile ilişkilendirilerek, tanımlanmıştır.

Bu inceleme kapsamında, programlara temel oluşturan iş sağlığı ve güvenliği sorunları,  programlarda belirlenen siyasi, stratejik ve yönetsel hedefler, programların uygulandığı dönemlende yapılan hukuki ve kurumsal düzenlemeler, gerçekleştirilen etkinlikler ve ulaşılan sonuçlar, gelişme sürecini ve özeliklerini tanımlayacak bir biçimde özetlenmiştir.    

Çalışmanın üçüncü bölümünde Avrupa Birliği’nin iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili karar alma ve uygulama süreçlerinde görev alan kurumlar ve işlevleri özetlenmiştir.

Çalışmanın dördüncü bölümünde Avrupa Birliği İş Sağlığı ve Güvenliği Hukuku’nun gelişim özellikleri, yapısal özellikleri, yasal araçları ve araçların nasıl sınıflandırıldığı açıklanmıştır.    

Çalışmanın beşinci bölümünde iş sağlığı ve güvenliği direktifleri özetlenmiş ve direktiflerin ortak özellikleri bu sınıflandırma temelinde ve eleştirel bir yaklaşım ile değerlendirilmiştir.

Avrupa Birliği’nde iş sağlığı ve güvenliğinin gelişim sürecinde:

-   Avrupa Birliği’nin bu alanda karar almasını kolaylaştırıp, hızlandırmak için, topluluk organlarına nitelikli çoğunluk ile karar alma olanağı sağlanırken, Birlik’in bu alanda merkezi karar alma ve uygulama ve uygulamaları denetleme yetkisi ve gücü ile birlikte, kurumsal etkililiği de, artırılmıştır.

-   Avrupa Birliği, riskli alanları önceliklerine göre düzenleyen çok sayıda direktif çıkararak iş sağlığı ve güvenliği hukukunu dikey ve yatay anlamda yeniden yapılandırmıştır.

-  Çalışanları tekil risk etmenlerinden korumayı amaçlayan riske özel teknik önlemler öngören direktiflerden, bütünsel yaklaşımı temel alan, riskleri önlemek veya çalışanları risklerden korumak için uygulanacak genel ilke ve kuralları ve örgütsel ve yönetsel önlemleri belirleyen direktiflere geçilmiştir.

-   Bu direktiflerin düzenlediği alanlarda sağlık ve güvenliği korumak için asgari gerekler belirlenmiş ve gereklerin sistematik bir biçimde uygulanması öngörülmüştür. Buna göre, bu alanlarda risk değerlendirmesi yapılarak riskler saptanacak, riskleri önlemek veya çalışanları bu risklerden korumak için alınacak önlemler belirlenecek ve uygulanacak; sonuçlar değerlendirilecektir. Bu amaçlara uygun olarak işyerlerinde etkili sağlık güvenlik hizmeteri üretilmesi sağlanacaktır.   

-   Üye devletlere ulusal mevzuatı bu direktiflere uyarlama ve anılan ilke ve kuralları ulusal hukuka ve üretim alanının gerçeklerine ve gereksinimlerine uygun, uygulanabilir hukuki düzenlemeler aracılığıyla yaşama geçirme yükümlülüğü getirilmiştir.

-   Bilimsel teknik ilerlemenin yeterli olanaklar sağladığı, üretim alanındaki sürekli değişimin yeni sorunlar yarattığı koşullarda, varolan mevzuatı yenilemek ve yeni mevzuat hazırlamak  Avrupa Birliği ve üye devletler için sürekli yürütülmesi gereken bir etkinliğe dönüşmüştür;

-   Avrupa Birliği, iş sağlığı ve güvenliği alanındaki uygulamalarında, mevzuat oluşturma ve bu mevzuatın üye devletlerin ulusal mevzuatına yansıtılmasını sağlama aşamalarından, mevzuatı uygulatma ve uygulamaları denetleme ve değerlendirme aşamalarına geçmiştir.

-   Uygulama, geleneksel politikaları, stratejileri, yöntemleri ve araçları yenilemeyi ve iş sağlığı ve güvenliği sistemini yeni yaklaşıma göre yeniden yapılandırmayı gerektirdiği için,  pek çok üye devlet bu amaçlara ulaşmakta güçlük yaşamıştır.

-   Avrupa Birliği, oluşturduğu politikaları uygulatmakta karşılaştığı güçlükleri aşmak için stratejiler geliştirmiştir. Son hedef olarak güvenlik kültürünün geliştirilmesini amaçlayan bu stratejilerin gereklerine uymak üye devletler için yeni güçlükler yaratmıştır.

-   Avrupa Birliği iş sağlığı ve güvenliği direktiflerinde tanımladığı ilke ve kuralların ve bu ilke ve kurallar temel alınarak hazırlanan politika ve stratejilerin üye devletler tarafından ulusal gerçeklere ve gereksinimlere uygun olarak yaşama geçirilmesini öngörmüştür.

-   Bu politika ve stratejilere göre, riskleri önlemeyi, önlenemeyen risklerden çalışanları korumayı amaçlayan; sosyal tarafların oluşturulmasına, uygulanmasına, denetlenmesine ve değerlendirilmesine doğrudan katıldıkları; yerinde, sürekli ve bütünsel hizmet üreten bir sistem tarafından yürütülen, ülkenin ve üretim alanının gerçeklerine ve gereksinimlerine uygun bir ulusal politikanın ve stratejinin işyeri, işkolu ve sektör ölçeklerinde oluşturulmasını ve uygulanmasını sağlamak üye devletlerin yükümlülüğüdür.

-   Üye devletler, bu politikanın ve stratejinin uygulanmasını sağlamak için bütünsel iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinin üretilmesini ve bu amaçla etkili bir iş sağlığı sistemi kurulmasını sağlayacak ve bu sistemin çalışmasını destekleyecek ve denetleyecektir.

-   Bu sistemin görevi, sorunların oluştuğu ve çözüleceği düzey olan işletmede sağlıklı ve güvenli çalışma koşulları üretilmesini sağlayarak, çalışanların sağlık ve güvenliğinin korunmasına ve geliştirilmesine katkı yapmaktır.

-   Üye devletler bu amaca ulaşmak için işletmeden başlayarak etkili bir örgüt kurulmasını, bu örgüte yeterli kaynak sağlanmasını ve örgütün ölçme, değerlendirme, enformasyon, eğitim, araştırma, kayıt, istatistik ve denetim hizmetleriyle desteklenmesini sağlayacaktır.

-   Avrupa Birliği, bu sistemin ve hizmetlerin ulusal gerçeklere ve gereksinimlere göre örgütlenmesini öngörmüştür. Bu amaçla, riskleri önlemek veya çalışanları risklerden korumak için uyulacak genel ilke ve kuralları ve alınacak önlemleri tanımlamış, üye devletleri de bunlara uyulmasını sağlayacak önlemler almakla görevlendirmiştir.

-   Buna göre, her üye devletin uyum sürecindeki ikinci yükümlülüğü uyarladığı ulusal mevzuatı Birlik politikaları ve stratejileri doğrultusunda uygulatarak, çalışanların korunmasında belirlenen hedeflere ulaşılmasını sağlamaktır.

-   Mevzuatı uygulatmak Avrupa Birliği’nin önceki eylem programlarında olduğu gibi son eylem programında de öncelikli hedeftir. Son programın uygulanması hakkındaki ilk değerlendirmelerde, bu amaca kısmen ulaşılabildiği ve amaca ulaşmak için çabaların artırılması gerektiği, belirtilmiştir.  

Gelişim sürecinin yukarıda kısaca özetlenen aşamaları, iş sağlığı ve güvenliği alanında  Avrupa Birliği’ne uyum sürecinin aşamalarını da tanımlar. Buna göre, Avrupa Birliği’ne uyum sürecinde ilk aşama, ulusal mevzuatı Avrupa Birliği Mevzuatı’na  uyumlulaştırmaktır. Bunun için, Avrupa Birliği’nin ilgili direktiflerinde tanımlanan temel ilke ve kurallar ulusal hukuka uygun, uygulanabilir yasal düzenlemelere aktarılmalıdır.

Ulusal mevzuatın uyumlulaştırılması uyum açısından önemli ve gerekli bir ilk adımdır, ama, yeterli değildir. Avrupa Birliği’ne uyum mevzuat uygulandığı ve sonuç alındığı ölçüde, yani tanımlanan ilke ve kurallar uygulanarak sağlıklı ve güvenli çalışma koşulları üretilmeye ve çalışanların sağlık ve güvenliği korunup geliştirilmeye başlandığı ölçüde sağlanacaktır.

Çalışmanın altıncı bölümünde, Türkiye’nin iş sağlığı ve güvenliği alanında Avrupa Birliği’ne uyum sürecinin hangi aşamasında olduğu, yukarıda sıralanan gereklere uygunluk sağlama düzeyi temel alınarak değerlendirilmiştir.

Türkiye Avrupa Birliği İş Sağlığı ve Güvenliği Mevzuatı’nı ulusal mevzuata hızlı bir biçimde uyarlamış ve oluşturduğu yeni mevzuatı uygulamaya sokmuştur.

Ön hazırlık  yeterli olmadığı için, her iki aşamada da, hem düzenlemelerdeki uyumsuzluklara ve hukuki ve teknik eksikliklere, hem de iş sağlığı sistemindeki yetersizliklere bağlı olan önemli sorunlar yaşanmıştır.  Bu sorunlar, Avrupa Birliği’nin 2006 İlerleme Raporu’nda önemli yol alındığı ileri sürülse bile, Türkiye’nin mevzuatı uyarlamakta ve uygulatmakta henüz uyum sürecinin başında olduğunu göstermektedir.

Oluşturulan yeni mevzuatta, temel uyumsuzluk mevzuatın kapsamından kaynaklanmıştır. 4857 sayılı İş Kanunu’nun ilk dört maddesinde getirilen sınırlamalar ile çalışanların büyük çoğunluğu kapsam dışına itilmiş, bu sınırlama iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili maddelerde ve bu maddelere göre çıkarılan yönetmeliklerde, özellikle de işyeri sağlık güvenlik örgütlenmesi ile ilgili olanlarda İş Kanunu kapsamındaki işçilerin çoğunluğunun, özellikle de öncelikle korunması gerekenlerin iş sağlığı ve güvenliği hizmetlerinden yararlanmaları engellenerek daha da genişletilmiştir.

Uluslararası Çalışma Örgütü normlarına ve bu normları temel alan Avrupa Birliği normlarına da aykırı olan bu sınırlamalar nedeniyle, sağlıklı ve güvenli koşullarda çalışma hakkı İş  Kanunu’nun kapsadığı ayrıcalıklı işçilerin yararlandığı bir azınlık hakkına dönüşmüştür.

İş Kanunu’nun iş sağlığı ve güvenliği ile ilgili maddeleri ve Avrupa Birliği mevzuatı arasında da uyumsuzluk vardır. Bu uyumsuzluklar beşinci bölümde ayrıntılı olarak özetlenmiştir.

Bu uyumsuzluklar İş Kanunu’nun 78. maddesine göre ve Avrupa Birliği iş sağlığı ve güvenliği direktiflerinden doğrudan uyarlanarak çıkarılan yönetmeliklere olduğu kadar, İş Kanunu’nun ilgili diğer maddelerine göre çıkarılan ve direktiflerden uyarlanan yönetmeliklerin işyerlerinde uygulanmasını düzenleyen yönetmeliklere de yansımış ve İş Kanunu ile yönetmelikler arasında olduğu kadar, yönetmelikler arasında da çelişki oluşmasına yol açarak, uygulamada belirsizlik ve karmaşa yaratmıştır.

Danıştay’ın Avrupa Birliği’nin iş sağlığı ve güvenliği alanındaki temel ilke ve kurallarını tanımlayan 89/391/EEC sayılı Çerçeve Direktif’ini ulusal mevzuata yansıtan İş Sağlığı ve Güvenliği Yönetmeliği’ni ve işyeri sağlık ve güvenlik örgütlenmesini düzenleyen iki yönetmeliğin pek çok maddesini haklı hukuki gerekçelerle iptal etmesi, çıkarılan yönetmeliklerin işyerlerinde uygulanmasını güçleştirdiği gibi, anılan belirsizliği ve karmaşayı daha da artırmıştır.

Bu sorunu çözmek için, öncelikle İş Kanunu bütün çalışanları kapsayacak bir biçimde değiştirilmeli veya bütün çalışanları kapsayacak bir iş sağlığı ve güvenliği kanunu çıkarılmalı ve İş Kanunu kapsamındaki işçilerin de bu kanuna göre korunması sağlanmalıdır.

Avrupa Birliği iş sağlığı ve güvenliği direktifleri  ulusal mevzuata uygun hukuki araç seçilerek ve uygulanabilir bir biçimde yansıtılmalıdır.

Ulusal mevzuatın uyarlanması sürecinde, mevzuatın uygulanmasını sağlayacak uygun bilimsel, teknik ve örgütsel altyapının kurulmasına hemen başlanmalıdır.

Çalışmanın Ekler bölümünde Çerçeve Direktif’in ve bu Direktif’in 16(1). Madesine göre çıkarılan ve temel iş sağlığı ve güvenliği direktifleri olarak anılan 19 tekil direktifin tam metinleri, 2006 yılı sonuna kadar yapılan değişiklikler de eklenerek, sunulmuştur.